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《中国金融》|基层央行履行宏观审慎职责路径

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全面高效履行宏观审慎职责,是新时代建立现代中央银行制度的重要内容,也是依法完善中央银行治理体系和提升治理能力的重要组成部分。基层中央银行作为宏观审慎政策自上而下传导和实施的主体,亟须就宏观审慎管理工作的功能定位、目标手段、保障机制等进行深入研究思考,这对促进现代基层中央银行建设具有重要的现实意义。

宏观审慎政策执行既涉及货币政策、金融稳定、外汇管理等基层中央银行内设部门,又涉及中央金融监管部门地方分支机构、地方金融监管部门等对外部门,准确把握好政策定位是基层中央银行执行宏观审慎政策的首要问题。

与货币政策的定位:协同发力,补充强化。货币政策主要针对整体经济和总量问题,侧重于经济和物价水平的稳定;宏观审慎政策主要针对时间维度和结构维度上的系统性金融风险,抑制金融顺周期波动,防范跨市场的风险传染,侧重于维护金融稳定。货币政策与宏观审慎政策并不是简单的加总,而是对原有宏观政策调控框架的丰富和完善,两者相互补充和强化,是我国金融调控的“两大支柱”。基层中央银行是货币政策和宏观审慎政策执行的主体,目前货币政策传导机制和工具已经成熟,但宏观审慎政策落实到基层还未能形成有效的传导机制和工具。因此,需要在加强两个政策间的协调与配合、构建区域宏观审慎工具箱、宏观审慎工具使用效果评估等方面不断进行探索,从而确保货币政策执行和宏观审慎政策执行在基层顺畅传导。

与微观审慎政策的定位:协调配合,相互补充。宏观审慎监管与微观审慎监管尽管在监管目标、监管工具等方面有较大区别,但二者密不可分。微观审慎监管是宏观审慎监管的基础,为宏观审慎监管实施提供支撑,需要整体服务于宏观审慎监管。同时,微观审慎政策存在合成谬误,微观个体稳健不代表宏观整体稳定,需要宏观审慎监管从系统角度加以统领指导。微观审慎监管主体有义务定期共享与防范区域系统性金融风险有关的微观监管数据与信息,宏观审慎监管主体依据所掌握的数据与信息进行综合研判,通过发布早期风险预警、实施宏观审慎工具等手段,防范区域系统性金融风险。

与其他金融监管部门的定位:牵头抓总,统筹协调。基层中央银行作为宏观审慎政策的执行主体,需要充分发挥牵头抓总和统筹协调作用。基层中央银行可以依托目前正在推进的金融委办公室地方协调机制建设,根据金融委办公室地方协调机制的职责和宏观审慎政策执行的需要,主动加强与地方政府、其他金融监管部门的沟通与协作,压实金融机构主体责任、地方政府属地责任和金融管理部门监管责任,统筹实施好宏观审慎监管,形成宏观审慎政策在基层落地执行的合力。

与基层中央银行其他职能部门的定位:分工协作,发挥合力。由于宏观审慎管理涉及不同部门、不同业务,且受制于机构编制精简和内部管理,促使宏观审慎政策发挥最大作用,需要不同部门之间加强分工协作,共同促进宏观审慎政策在基层落地生根。宏观审慎部门牵头负责制定区域宏观审慎政策框架和基本制度、系统重要性金融机构、金控公司等监管规则,其具体实施需要货币信贷部门的MPA、金融稳定部门的金融风险监测评估、外汇部门的跨境资金风险防范等工作提供支持和依据,并且在多部门多目标中保持动态综合平衡。

基层中央银行宏观审慎政策的目标主要是综合运用宏观审慎和微观审慎等工具,防范区域系统性风险。因此,基层中央银行宏观审慎工作的着力点应包括以下几个方面。

牢固树立宏观审慎理念。一方面从理论上界定宏观审慎理念的具体内涵,明确宏观审慎管理理念的指导原则,加强基层宏观审慎理念的宣传引导,为实践中落实宏观审慎理念奠定基础;另一方面在实践中丰富和完善宏观审慎理念,以防范区域系统性金融风险为目标,关注宏观审慎视角下影响区域长期经济增长的关键金融运行指标,监测分析区域系统性金融风险,加强不同部门之间的监管信息整合和共享,利用宏观审慎政策工具,通过逆周期性综合管理手段,积极开展宏观审慎管理实践。

加强区域经济金融监测分析评估。宏观审慎政策执行的基础和出发点是识别、判断和处置区域系统性金融风险,因此基层中央银行需要建立符合本区域实际的系统性风险监测评估指标,对区域经济金融运行情况进行持续监测分析和评估,为宏观审慎各项工作的开展奠定基础,进而丰富基层中央银行宏观审慎政策框架。依据区域系统性风险的特征,基层中央银行一方面需要加大与区域金融体系相关联的地方宏观经济分析,根据各项宏观经济指标准确判断地方经济发展所处的周期阶段,分析宏观经济及经济中各个部门与金融体系之间的互相影响,从而防范区域系统性金融风险;另一方面需要加强针对不同部门的风险监测,重点关注可能出现的风险点、易受冲击的环节以及可能的传播途径,提高对区域系统性风险暴露的监测能力。

建立完善区域宏观审慎工具箱。区域宏观审慎工具箱应该保持动态性和开放性,从时间维度和结构维度两方面构建。时间维度的工具包括:广义上的资本类工具,包括动态拨备要求、逆周期资本缓冲等,结合区域宏观审慎管理的需要,可以构建区域逆周期资本缓冲工具;针对特定部门的工具,包括贷款价值比、债务收入比和针对特定部门的风险权重;流动性工具包括流动性覆盖比率、净稳定融资比例、杠杆率、存贷比、差别存款准备金等。结构维度的工具包括:针对系统重要性金融机构的工具,如资本附加、额外损失吸收要求等,结合区域实际,构建区域系统重要性金融机构的总损失吸收能力要求(R-TLAC);对经营活动许可范围进行限制;退出机制,包括建立区域系统重要性金融机构危机管理小组、恢复和处置计划、应急资本机制、问题机构处置等。

强化对区域系统重要性金融机构的识别、监管和处置。基层中央银行有必要参考国际和国内系统重要性银行的评估办法,结合实际制定区域系统重要性银行(R-SIBs)评估识别指标,通过评估结果确定区域系统重要性银行。被认定为区域系统重要性金融机构的,无论其是否会产生系统性风险,基层中央银行都应作为宏观审慎监管主体,履行相应监管职责;非区域系统重要性金融机构如果未产生系统性风险,则由其他微观监管部门进行监管,一旦产生系统性风险,则微观监管应以宏观审慎监管为先,基层中央银行出于宏观审慎监管的需要及时介入处置。

加强金融控股公司监管。当前针对金融控股公司的监管还存在短板,金融控股公司并不直接接受金融监管部门的监管,而更多的是作为股东通过持有金融机构的股权间接地接受金融监管,因此监管的力度和有效性还有待加强。就基层中央银行而言,金融控股公司设立在省级层面的机构较多,因此监管资源需要更多地倾向于省级分支机构,通过现场检查、非现场检查等手段,加强穿透式监管,防范区域系统性金融风险。针对基层中央银行不同部门的业务性质,可以针对金融控股公司和类金融控股公司,开展中央银行内部(企业)评级工作,将符合监管标准的准金融控股公司纳入调查统计部门的“景气调查定点企业”进行持续监测分析,进而辅助金融控股公司监管。

构建宏观审慎综合评估体系。评估是强化区域宏观审慎管理、防范系统性金融风险的重要举措。金融监管部门已经建立了宏观审慎评估体系、中央银行金融机构评级、中央银行内部(企业)评级、银行保险机构治理监管评估等机制,宏观审慎压力测试、区域系统重要性金融机构评估等机制也在探索完善中。但目前评估分散在不同的金融监管部门及其业务部门中,尚未形成有效的合力,需要加快构建包含上述内容的全面的综合评估体系。评估结果可以作为合理配置监管资源、采取监管措施和行动的重要依据,并在现场检查、非现场检查、差别存款准备金、再贷款、窗口指导、风险提示、监管评级、监管通报等环节加以运用。

宏观审慎政策内容多、范围广,为了确保宏观审慎政策落实到基层,亟须在监管协调机制、机构设置、人才配置等方面建立起相应的保障机制。

建立健全监管协调机制。一是人民银行省级分支机制应尽快承担起金融委办公室地方协调机制的职责,推动强化地方政府、监管部门、金融机构各方责任,加强在金融监管、风险处置、信息共享和消费者权益保护等方面的协作,更好地服务实体经济,防范金融风险。二是建立信息共享机制,微观金融监管部门需要积极配合基层中央银行实施宏观审慎监管,及时提供现场和非现场监管数据和资料,促进宏观审慎监管信息和微观审慎监管信息的及时全面共享。充分利用大数据、区块链等科技手段,建立宏观审慎管理共享数据库,提高信息资源共享质量和效率。三是逐步建立监测分析机制、信息报送机制、有效的沟通协调机制和跟踪研究机制,积极为上级行开展宏观审慎管理工作提供支持。

优化基层中央银行机构设置。建议在拟出台的人民银行分支机构三定方案中,赋予各省级分支机构在辖区灵活设置宏观审慎管理部门的权限。总体上可按照“1(总行)+1(分行)+N(地市)+0(县支行)”的方式设置机构,作为宏观审慎政策上下传导的中枢,省级分支机构层面建议合并或新成立宏观审慎部门;地市中心支行宏观审慎职责可以分布在货币信贷、金融稳定、外汇管理等部门;县支行不再设立专门的宏观审慎机构,具体业务职能主要是配合上级行执行。

配置高素质专业化的人才。应根据宏观审慎机构设置和职能设置情况,按照“扩大数量、优化存量,先选先用、边育边用”的原则,培养一批基层中央银行宏观审慎人才队伍。在扩大数量方面,通过新增补充或人员调剂的方式,增加从事宏观审慎工作的人员数量;在优化存量方面,依托现有的人员,合理调整分工,确保宏观审慎工作有序运行;在先选先用方面,最大程度地按照“人随业务走”的思路,选用曾经承担过或熟悉宏观审慎管理的人员,从而保证业务的连续性;在边育边用方面,加强宏观审慎管理专业人才教育培训,为宏观审慎工作后备干部梯队建设打下坚实基础。■

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